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Senegal's referendum of contention
31 March 2016

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On 20 March, Senegalese citizens went to the polls to vote on a constitutional referendum initiated by President Macky Sall. Participants had to vote either ‘yes’ or ‘no’ on the 15-point proposed reform plan, which includes reducing the presidential term from seven years to five. A majority of 62.7% voted in favour of the changes, according to the preliminary results released on 23 March.

The referendum has been the source of much political tension this year, and especially in recent weeks. Organised within a month, there was a lack of consultation with political actors and civil society prior to the referendum.

There was also no sufficient awareness campaign to ensure that the population fully understood the scope of the proposed reforms. The respective ‘yes’ and ‘no’ camps were allowed only one week of referendum campaigning between 12 and 18 March.

Given this context, it is little wonder that the participation rate has been so low with a turnout of only 38.26%; the lowest of all referendums in the country’s political history. The referendums that took place in 1963 and 1970 saw a participation rate of more than 94%, while the 2001 saw a turnout of 66%.

A majority of 62.7% voted in favour of Sall’s proposed changes
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Several others factors may further explain the high abstention rate.

The first is related to the perception of many Senegalese citizens that President Sall has not kept his word. In between the two rounds of the 2012 presidential elections, Sall had vowed to reduce the presidential term from seven to five years if elected; a reduction he’d promised would apply from his first term.

In Wolof, the most widely spoken national language of Senegal, the failure to keep one’s word is called ‘wax waxétt’. The term evokes another important political event that dates back to 2011 when, contrary to his promises, former President Abdoulaye Wade had contended for a third term. He was defeated by Macky Sall.

In mid-January, in preparation for the March referendum, Sall submitted the draft reforms to the Constitutional Council review. On 12 February, the council declared that the part of the reform focusing specifically on the ongoing term reflects neither the constitutional spirit, nor the constitutional practise. Sall then announced that he would abide by the opinion of the Constitutional Council and stay in power until the end of his current term in 2019. This alienated a large number of citizens, who no longer saw the value of the referendum. The legal-political debate that ensued further complicated people’s understanding of the proposed reforms.

This referendum saw the lowest turnout in the political history of Senegal
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The referendum has also been tainted with political overtones, in light of the upcoming elections. This has been another factor behind the low voter turnout. Instead of seizing the referendum as an opportunity to promote political awareness, the referendum campaign seemed to turn into more of an electoral campaign for Sall and other political leaders.

The proposed reforms also saw a clear division among the country’s political forces as they positioned themselves and took stances according to their current interests.

After the initial results were announced, former prime minister, Aminata Touré, applauding the majority ‘yes’ vote in the commune of Grand Yoff, said: ‘I took my revenge on Khalifa Sall.’ Touré was referring to the mayor of the city of Dakar, who defeated her in this commune during the 2014 local elections. Touré, a member of the ruling party, the Alliance of the Republic, was subsequently dismissed from her position of prime minister.

In this context, the debate focused more on reducing President Sall’s current mandate than on the proposed reforms and their future relevance. For many political leaders, the outcome of the referendum served as a popularity barometer, especially in view of next year’s legislative elections.

The proposed reforms covered more than just presidential term limits, however. Some of the 15 points proposed were derived from the draft constitution prepared by the National Commission for institutional reforms (NCIR). Established in 2013, the commission was responsible for conducting national consultations and to propose reforms to improve the functioning of institutions, as well as to consolidate the rule of law and democracy.

The referendum has also been tainted with political overtones
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Some of these reforms were well received. These include reforms to strengthen the rights of the opposition and its leadership; as well as the participation of independent candidates in all types of elections. The powers of the National Assembly have also been broadened in their scope to control government action and evaluate public policies. Members of Parliament can, for example, now direct questions to ministers at any time, and they are obliged to respond. Other reforms include new rights on natural resources and land heritage.

Some reforms, however, also raise concerns. These include the creation of a new High Council of Territorial Communities, which is reminiscent in some ways of the Senate and the Council of the Republic for Economic and Social Affairs. These institutions were seen to serve certain political interests. This perception is compounded by a lack of clarity over how members would be appointed; especially in light of the 2017 legislative elections.

Furthermore, some reforms proposed by the NCIR were not included in Sall’s reform plan. These relate, among others, to the independence of justice and ways to improve the fight against corruption.

At the end of the day, the debate on the reduction of Sall’s current mandate, combined with electoral overtones, overshadowed the other 14 proposed reforms.

While the referendum was supposed to create the foundations for a sustainable consensus on the Constitution and consolidate Senegal's democracy, the referendum has instead divided both political forces and civil society.

Paulin Maurice Toupane, Consultant, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar 

Picture: ©Patrick Oliver Gnonsekan/ISS

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Les dessous du référendum constitutionnel au Sénégal

Le 20 mars 2016, les Sénégalais se sont rendus aux urnes dans le cadre d’un référendum constitutionnel initié par le président Macky Sall. Ils devaient répondre par « oui » ou par « non » à 15 réformes proposées en blocincluant la réduction de la durée du mandat présidentiel à 5 ans au lieu de 7.

Le  « oui » l’a emporté avec 62,7 % des voix selon les résultats provisoires publiés, le 23 mars, par la Commission nationale de recensement des votes.

Le « oui » l’a emporté avec 62,7 % des voix

Ce référendum a été organisé en l’espace d’un mois. Sa préparation n’a pas donné lieu en amont à une concertation approfondie avec les acteurs politiques et la société civile. Son contenu n’a pas non plus fait l’objet d’une campagne d’explication suffisante envers les populations pour leur permettre de comprendre la portée des réformes proposées. En outre, les électeurs n’ont eu droit qu’à une semaine de campagne, entre le 12 et le 18 mars.

Il n’est donc pas étonnant que dans ce contexte le taux de participation n’ait été que de 38,26 %. Il s’agit du taux le plus bas enregistré de tous les référendums de l’histoire politique du pays après ceux de 1963 et 1970 qui ont vu une participation de plus de 94 % et environ 66% pour celui de 2001. Plusieurs autres facteurs peuvent expliquer cette situation.

Le premier est lié au fait que, pour bon nombre de Sénégalais, le président Sall n’a pas respecté sa parole. Lors de l’entre-deux-tours des élections présidentielles de 2012, le candidat Sall s’était engagé à réduire le mandat présidentiel de 7 à 5 ans s’il était élu. Il avait promis que cette décision prendrait effet dès son premier mandat. Le non respect de la parole donnée, dit « wax waxétt » en wolof, la langue nationale la plus répandue au Sénégal, évoque un autre évènement politique important qui remonte à 2011. À l’époque, l’ancien président Abdoulaye Wade s’était présenté pour un troisième mandat alors qu’il avait promis de ne pas le faire. Il avait été battu par Macky Sall.

Ce referendum a enregistré le taux le plus bas de l’hisoire politique du Sénégal

À la mi-janvier 2016, en prélude au référendum de mars, Macky Sall a soumis le projet de réforme au Conseil constitutionnel pour avis. Le 12 février, le Conseil a déclaré que la réforme portant spécifiquement sur la réduction du mandat présidentiel en cours n’est conforme ni à l’esprit de la constitution ni à la pratique constitutionnelle.

Le président a donc choisi de respecter l’avis du Conseil constitutionnel et de rester au pouvoir jusqu’au terme de son mandat en 2019. Ce faisant, il s’est mis à dos une frange importante de la population qui ne voyait plus l’intérêt de ces élections. Le débat politico-juridique qui s’en est suivi a complexifié davantage la compréhension des réformes proposées.

La tournure électoraliste qu’a pris ce référendum est le deuxième facteur qui peut expliquer la faiblesse du taux de participation. Alors qu’elle aurait pu être un moment d’explications et de sensibilisation, la campagne référendaire s’est transformée en une campagne électorale du fait de l’implication personnelle du président et du positionnement des forces politiques en fonction de leurs intérêts du moment.

Par exemple, après la proclamation des premières tendances, l’ancien Premier ministre, Aminata Touré, se réjouissant de la victoire du « oui » dans la commune de Grand Yoff, déclarait : « J’ai pris ma revanche sur Khalifa Sall » [maire de la Ville de Dakar qui l’avait battue lors des élections locales de 2014 dans cette commune] ».Aminata Touré, membre du parti au pouvoir, l’Alliance pour la république, avait été limogée de son poste de Premier ministre au lendemain de ces élections locales.

Les enjeux électoraux ont dévoyé le sens du referendum

Dans ce contexte, le débat s’est focalisé davantage sur la réduction de la durée du mandat présidentiel en cours et sur le bilan du régime en place après quatre années de pouvoir que sur les réformes proposées et leur pertinence. Pour la plupart des leaders politiques engagés, l’issue du référendum est apparue comme un baromètre de leur popularité, surtout dans la perspective des élections législatives prévues en 2017.

Parmi les 15 réformes proposées, certaines proviennent du projet de constitution rédigé par la Commission nationale de réforme des institutions (CNRI). Créée en 2013, la CNRI était chargée de mener des concertations nationales et de proposer des réformes visant à améliorer le fonctionnement des institutions, à consolider l’État de droit et la démocratie.

S’agissant des réformes qui semblent être bien accueillies, on peut citer entre autres celles portant sur le renforcement des droits de l’opposition et de son chef, la participation des candidats indépendants à tous les types d’élections et l’élargissement des pouvoirs de l'Assemblée nationale (contrôle de l’action du gouvernement et évaluation des politiques publiques). Elles concernaient également la reconnaissance de nouveaux droits notamment sur les ressources naturelles et le patrimoine foncier.

D’autres réformes ont quant à elles suscité des réserves. Par exemple, la création du Haut Conseil des collectivités territoriales qui rappelle à certains égards le Sénat et le Conseil de la République pour les affaires économiques et sociales. Ces institutions ont été perçues comme des structures excédentaires dont la création visait à caser une clientèle politique. Le manque d’information sur le mode de désignation de ses membres, en particulier à l’approche des législatives de 2017 renforce davantage ce sentiment.

Par ailleurs, d’autres réformes proposées par la CNRI n’ont pas été prises en compte dans le cadre de ce référendum. Il s’agit notamment de celles liées à la question de l’indépendance de la justice et du renforcement de la lutte contre la corruption.

En définitive, la cristallisation du débat sur la réduction du mandat en cours du président Macky Sall, combinée aux allures électoralistes de ce scrutin organisé dans la précipitation ont occulté les 14 autres réformes proposées.

Censé jeter les bases d’un consensus durable sur la Constitution et consolider la démocratie sénégalaise, ce référendum en a plutôt divisé les acteurs politiques et la société civile.

Paulin Maurice Toupane, consultant, Division Prévention des conflits et analyse des risques, ISS Dakar

Image: ©Patrick Oliver Gnonsekan/ISS

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