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Guinea-Bissau crisis averted - but for how long?
23 September 2015

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With the appointment of Carlos Correia as the new prime minister, the political crisis that shook Guinea-Bissau for more than a month came to an end.

Correia was sworn in on 17 September, following a mediation of the Economic Community of West African States (ECOWAS).

Led by former Nigerian president Olusegun Obasanjo, the mediation aimed to solve the crisis of confidence between President José Mário Vaz and his former prime minister, Domingos Simões Pereira. 

On 12 August 2015, the president dissolved the government following growing disagreement within the executive. Eight days later, he appointed Baciro Djá as prime minister. The move was rejected not only by the National Popular Assembly, but also by the African Party for the Independence of Guinea-Bissau and Cape Verde (PAIGC) – who wanted to see Pereira reappointed.

The PAIGC is the majority party in the National Popular Assembly, with 57 deputies out of 102. In its judgment delivered on 8 September, the Supreme Court declared Djá’s appointment to be unconstitutional, leading to his resignation on the same day.

The new prime minister, Carlos Correia, is also the first vice president of the PAIGC. This war-of-liberation veteran, who is 82 years old, held the post twice before in the 1990s. His appointment has, for the moment, helped to defuse tensions. But it does not solve the root causes of the recurring crises in the country.

Guinea-Bissau has often seen tension between the president and the prime minister
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It is precisely to avoid such crises that ECOWAS recommended the revision of the constitution at its extraordinary summit, held on 12 September in Dakar, Senegal.

Guinea-Bissau is no stranger to this kind of tension between the president and the prime minister. These rivalries have historically led to either the dismissal of the prime minister, or to a coup. The phenomenon can be traced back to 14 November 1980, when then prime minister João Bernardo Vieira launched a coup against the first president of the country, Luiz Cabral.

More recently, tensions between former president Kumba Yalà and prime minister Alamara Nhasse led to Nhasse’s resignation and the dissolution of Parliament in November 2002. In 2005, tensions between Vieira and Carlos Gomes Junior ended in the removal of the latter. In 2009, disagreement between them also led to a coup.

There are two main factors hampering institutions in Guinea-Bissau. The first is continued leadership struggles within political parties, especially the PAIGC. Indeed, the current crisis appears to be the result of an inter-party dispute between Vaz and Pereira. These tensions date back to the February 2014 Congress, where the party president and candidates for the parliamentary and presidential elections were elected.

The congress was also meant to review the party's constitution – especially Article 40, which states that the party president will automatically become the candidate for the legislative elections, as well as the post of prime minister. After a fierce struggle, Pereira was elected president of the party, and as such became the party’s candidate for the prime ministership. Vaz was chosen to run as the candidate for the presidential election, with the support of Pereira’s internal opponents.

As party president of the PAIGC and the country’s prime minister, the balance of power favours Pereira, who has the support of his party. PAIGC's commitment to renewing Pereira after his removal is illustrated by the many statements challenging the earlier appointment of Baciro Djá. This makes Vaz – despite being president of the country – look like a simple militant, reluctant to comply with the decisions of the party. Pereira’s removal can also be seen as an attempt by Vaz to assert himself in a context where he is not in a position of strength.

A change of system alone will not end recurring political crises in Guinea-Bissau
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The second structural factor that fuels the recurring crises can be linked to the dynamics intrinsic to the political regime. Since the constitutional revision of 1993, Guinea-Bissau has opted for a semi-presidential system based on the Portuguese model. This combines elements of the presidential system (where the head of state is elected via universal suffrage) as well as the parliamentary system (where government is accountable to Parliament and the president). In a country where institutions rely on the agendas of the political elite, this type of political organisation often becomes a source of instability between the president and prime minister.

In the majority of West African countries, the president holds most of the power and appoints the prime minister. In Guinea-Bissau, however, the head of government is chosen by the majority party in the National Assembly, to which the president then becomes accountable. The prime minister, on the other hand, leads the country's politics and only has to provide information to the president.

This means that the prime minister holds most of the executive power, while the president’s powers are largely symbolic. Article 68 of the constitution, however, gives him the power to dismiss the head of government or to dissolve the National Assembly in case of crisis. In Guinea-Bissau, the National Assembly has been dissolved only once – under the presidency of Kumba Yalà, in November 2002.

This structure of executive power is also a source of tension in other countries that have the same type of political framework. In São Tomé and Príncipe, for example, a standoff that pitted President Manuel Pinto da Costa against his Prime Minister, Patrice Troavoada, led the country into crisis in 2012. In Guinea-Bissau, however, these tensions have often been resolved by the intervention of the army.

The revision of the constitution recommended by ECOWAS at the recent extraordinary summit in Dakar is, in that sense, relevant. It is now up to the special committee on constitutional reform, which was established in February, to propose a plan to prevent future crises in the executive.

The judgment of the Court, which clearly identifies the respective roles within the executive provides a good base for the commission. A revised draft constitution is meant to be developed within a year. It must then be open to public consultation before being adopted by the National Popular Assembly.

However, a change of system alone will not be enough to end the political crises in Guinea-Bissau. Reforms on security, defence, justice, public service and economic and social development are also essential. However, these will only succeed if there is sufficient political will to outweigh selfish and partisan interests. The country will also need the support of ECOWAS and international actors.

Paulin Maurice Toupane, Junior Researcher, and Cheikh Dieng, Junior Fellow, Conflict Prevention and Risk Analysis, ISS Dakar

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Guinée Bissau: Crise politique résolue - mais pour combien de temps?

Avec la nomination de Carlos Correia comme nouveau premier ministre, la crise politique qui secouait la Guinée Bissau depuis plus d’un mois vient de connaître son dénouement. Cette nomination est intervenue le 17 septembre, à la suite de la médiation de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Menée par l’ancien président du Nigéria, Olusegun Obassanjo, elle visait à trouver une solution à la crise de confiance entre le Président, José Mário Vaz, et son ex Premier ministre, Domingos Simões Pereira.

Les divergences entre le couple exécutif avaient conduit à la dissolution du gouvernement par le Président, le 12 août 2015. Le 20 août, il nommait Baciro Djá au poste de Premier ministre et ce, contre la décision du Parti Africain de l’indépendance de la Guinée Bissau et du Cap-Vert (PAIGC) proposant la reconduction de Pereira, conformément aux statuts du parti.

Cette nomination a été rejetée non seulement par l’Assemblée nationale populaire, à travers sa résolution prise le 24 août, mais également par le PAIGC, parti majoritaire à l’Assemblée nationale populaire avec 57 députés sur 102. Le parti a ensuite introduit un recours en annulation auprès de la Cour suprême. Dans son arrêt rendu le 8 septembre dernier, la Cour suprême a déclaré inconstitutionnelle la nomination de Baciro Djá, occasionnant la démission de celui-ci le même jour.

La plupart des couples de l'exécutif ont connu des rivalités ayant impacté négativement le fonctionnement des institutions

Le nouveau premier ministre, Carlos Correia, est actuellement le premier vice président du PAIGC. Âgé de 82 ans, cet ancien combattant de la guerre de libération nationale a déjà occupé ce poste à deux reprises dans les années 1990. Sa nomination a, pour le moment, permis de décrisper les tensions. Elle ne résoudra toutefois pas les causes profondes des crises récurrentes en Guinée Bissau. C’est pour éviter la répétition de celles-ci que la CEDEAO a recommandé la révision de la constitution lors de son sommet extraordinaire, tenu le 12 septembre à Dakar, au Sénégal.

De telles tensions au sommet de l’État ne sont en effet pas nouvelles dans le paysage politique bissau guinéen. La plupart des couples de l’exécutif ont connu des rivalités ayant conduit soit à la destitution du Premier ministre soit à un coup d’État, phénomène auquel la Guinée Bissau est habituée depuis le 14 novembre 1980, date du premier coup d’État perpétré par  João Bernardo Vieira dit Nino,  alors Premier ministre, contre le premier Président de la Guinée Bissau, Luiz Cabral.

Plus récemment, des tensions entre le Président Kumba Yalà et son Premier ministre Alamara Nhassé avaient conduit à la destitution de Nhassé et à la dissolution du Parlement en novembre 2002. En 2005, les tensions entre Nino et Carlos Gomes Junior avaient mené à la destitution de ce dernier. En 2009, la mésentente entre les deux hommes avait également conduit à un coup d’État.

Deux principaux facteurs impactent négativement le fonctionnement des institutions en Guinée Bissau. La première se situe au niveau des luttes de leadership au sein des partis politiques, en particulier le PAIGC. En effet, la crise actuelle semble être la manifestation d’une querelle de positionnement entre Vaz et Pereira au sein du parti. Les tensions entre les deux hommes remontent au congrès de février 2014. Ce congrès visait notamment à élire le Président du PAIGC ainsi que les candidats aux législatives et à la présidentielle.

L’objectif était aussi de réviser les statuts du parti, en particulier l’article 40. Celui-ci dispose que le Président du parti est tête de liste pour les législatives et futur Premier Ministre en cas de victoire. Au terme d’une lutte très vive, Pereira a été élu Président du parti, donc candidat à la primature. Vaz a quant à lui été choisi candidat à l’élection présidentielle, avec le soutien des adversaires internes de Pereira.

En tant que Président du PAIGC et Premier ministre, le rapport de force est favorable à Pereira qui bénéficie du soutien de son parti. L’engagement du PAIGC pour la reconduction de Pereira après sa destitution s’illustre par les nombreuses déclarations contestant la nomination de Baciro Djà. Face à cette situation, Vaz, malgré son titre de président, apparaît comme un simple militant rechignant à se conformer aux décisions du parti.

Ce rapport de force se fonde au départ sur les rôles joués par Pereira et Vaz au sein du parti. Il s’accentue ensuite au sommet de l’État, une fois que chacun occupe sa fonction respective et malgré un apparent renversement des rôles, l’un devenant président et l’autre étant son premier ministre. La destitution de Pereira peut donc être analysée comme une tentative par Vaz de s’affirmer dans un contexte où il n’est pas en position de force.

Le second facteur structurel des crises qui ont jalonné l’histoire politique du pays est lié aux dynamiques institutionnelles issues de la nature du régime politique en Guinée Bissau.

Le changement de régime à lui seul ne suffira pas à mettre fin aux crises politiques récurrentes en Guinée Bissau

Depuis la révision constitutionnelle de 1993, la Guinée Bissau a opté pour un régime semi-présidentiel sur le modèle portugais. C’est un régime combinant à la fois des éléments du régime présidentiel (élection du Chef de l’État au suffrage universel) et ceux du régime parlementaire (responsabilité du gouvernement devant le Parlement et le Président). Dans un pays où les institutions dépendent des agendas de l’élite politique, ce choix d’organisation politique est source d’instabilité opposant le plus souvent Président et Premier ministre.

Contrairement à la plupart des pays d’Afrique de l’Ouest où le Président concentre l’essentiel des pouvoirs et nomme son Premier ministre, en Guinée Bissau le Premier ministre, chef du gouvernement est choisi par le parti majoritaire à l’Assemblée nationale devant laquelle, il devient donc politiquement responsable. En outre, le Premier ministre conduit la politique du pays et n’a qu’un devoir d’information à l’endroit du Président. C’est dire qu’il détient l’essentiel du pouvoir exécutif.

Le Président, quant à lui, ne dispose que d’un pouvoir symbolique. Il est en effet garant de la souveraineté du pays, de l’unité nationale et du respect de la constitution. L’article 68 de la constitution lui confère toutefois le pouvoir de destituer le chef du gouvernement ou de dissoudre l’Assemblée nationale en cas de crise. En Guinée Bissau, l’Assemblée nationale n’a été dissoute qu’une seule fois, sous la présidence de Kumba Yalà, en novembre 2002.

Ce bicéphalisme du pouvoir exécutif est souvent source de tensions dans d’autres pays avec la même organisation politique. À São Tomé e Príncipe par exemple, un bras de fer qui opposait le Président Manuel Pinto da Costa au Premier ministre Patrice Troavoada en 2012 avait plongé le pays dans une crise. La particularité de la Guinée Bissau, en revanche, est que ces tensions ont le plus souvent été résolues par l’intervention de l’armée.   

La révision de la constitution recommandée par la CEDEAO, lors de son sommet extraordinaire, tenu à Dakar à la mi-septembre est en ce sens pertinente. Il revient maintenant à la commission spéciale sur la réforme constitutionnelle, dont les 28 membres ont pris fonction le 16 février 2015, de proposer un régime susceptible d’éviter ces crises au sein de l’exécutif. L’arrêt de la Cour qui précise les domaines de compétences et les prérogatives du couple de l’exécutif constitue déjà une bonne base de travail pour la commission. Celle-ci est censée mettre au point, dans un délai d’un an, un projet de Constitution révisée qui doit ensuite faire l’objet de consultation publique avant son adoption par l’Assemblée nationale populaire.

Toutefois, le changement de régime à lui seul ne suffira pas à mettre fin aux crises politiques en Guinée Bissau. Les réformes initiées ou projetées et portant sur la sécurité, la défense, la justice, la fonction publique, et le développement économique et social sont également essentielles. Celles-ci ne réussiront cependant que si les acteurs politiques manifestent la volonté de dépasser leurs intérêts égoïstes et partisans. Le pays aura également besoin de l’appui de la CEDEAO et des acteurs internationaux.

Paulin Maurice Toupane et Cheikh Dieng, Division Prévention des conflits et analyse des risques, ISS-Dakar

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