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Burundi crisis: time for South Africa to lead
21 January 2016

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Next week, the annual African Union (AU) Summit takes place at the AU headquarters in Addis Ababa. Not generally an event which generates ground-breaking policy, this summit could (and should) be historic: it will be the first time that heads of state will vote on the deployment of an AU-led peacekeeping force to a country that has not agreed to its deployment. That country is Burundi, and the decision to deploy was made by the 15-member Peace and Security Council (PSC) on 17 December last year.

Burundi has been sliding towards ever greater instability since President Pierre Nkurunziza decided to push forward with a third mandate last year.

Nkurunziza’s interpretation of the constitution – he argued that he is entitled to a third term because his first one was a special, post-transition mandate – was contested by civil society and the political opposition, and sparked widespread protests ahead of the June/July election.

Despite winning the controversial election, the government has pursued a hard-line strategy towards human rights activists, the political opposition and the independent media – essentially eliminating any dissenting voices in the country. Since July, the crisis has only grown more acute. Few now believe that things will simply settle down again, and hundreds of opposition politicians, civil society activists and journalists are currently in exile in Rwanda, Kenya or Belgium. This is in addition to the 240 000 Burundians who have fled the country and now live as refugees in neighbouring countries.

Next week’s AU summit should be historic, as heads of state vote on the Burundi deployment
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There have been hundreds of killings and murders by the security services, which the government denies. Insecurity is widespread within the capital Bujumbura and increasingly in the rural areas. Civilians are subjected to the whims of the security forces, which randomly target especially young men and accuse them of supporting the armed opposition, which is now also contributing to the insecurity through acts of violence. In areas where the protest movement has been strongest, residents have had to steel themselves for the increasingly regular sight of bullet-riddled corpses lying discarded on the streets.

Last week the United Nations High Commissioner for Human Rights, Zeid Ra’ad Al-Hussein, also called attention to incidents of sexual violence, disappearances and allegations about the existence of mass graves. Al-Hussein further warned that the violence might take on an ethnic dimension, saying: ‘This is an indication that a complete breakdown in law and order is just around the corner and, with armed opposition groups also becoming more active, and the potentially lethal ethnic dimension starting to rear its head, this will inevitably end in disaster if the current rapidly deteriorating trajectory continues.’

The PSC decision is bold, and it is in response to these growing horrors. AU Commission Chairperson Nkosazana Dlamini-Zuma, together with PSC Commissioner Smaïl Chergui, have in the last few months led the AU’s increasingly uncompromising response towards the Burundian crisis – likely recognising that time is running out if greater violence is to be averted.

The Burundian government appears taken aback by this strong stance. Foreign Minister Alain Nyamitwe told the Institute for Security Studies in November that the AU’s reaction was disproportionate.

The AU’s response recognises that time is running out if greater violence is to be averted
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But Article 4(H) of the AU Constitutive Act – on which the PSC is basing its decision, and the 2007 African Charter on Elections and Governance, are critical tools for addressing instability and conflict on the continent. Key aspects of the charter address precisely the type of situation that Burundi now finds itself in: a slide into generalised insecurity and instability so great that it threatens the country and the region. Article 4 and the charter are cornerstones of the normative shift that accompanied the transition from the old Organization of African Union to today’s AU; from the principle of non-interference, to one of non-indifference.

On the international stage, largely out of necessity, the debate has moved on from the outcome of the election to trying to avert a much greater crisis. What is now of grave concern, is what has happened in the aftermath of the mandate debate: the disintegration of the rule of law, the transformation of a government into one that attacks its population and refuses to engage in constructive dialogue with its critics, and the emergence of an armed opposition which may also no longer be committed to a peaceful resolution of the crisis.

Next week, the continent’s commitment to these principles will be put to the test. One country that should be front and centre is South Africa; for several reasons.

First, South Africa was a key champion of the African Charter on Democracy and Human Rights and the shift to the non-indifference principle. Now is the chance to take that one step further. Second, South Africa played the leading role in mediating the Burundi crisis and is a guarantor of the Arusha Peace Accords that underpin the Burundian constitution. It knows what Burundi stands to lose if a resolution is not found.

Third, South Africa also played a crucial role in the development of the African Peace and Security Architecture (APSA), of which the PSC is a pillar. Fourth, the proposed deployment is an example of Africa taking charge of its own issues and finding African solutions to African problems – a leitmotif of the South African government, and Dlamini-Zuma.

Fifth, South Africa has already committed significant resources to peace and stability in the Great Lakes region through its deployment of troops to the Force Intervention Brigade in the eastern Democratic Republic of the Congo (DRC). Chaos in Burundi means more chaos in the DRC, which undermines South Africa’s own objectives.

South Africa has a historical responsibility to champion an initiative to curb bloodshed in Burundi
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And finally, although admittedly diminished in recent years, South Africa remains a moral authority on democratic values, on equality, human rights and freedom of expression.

For all of these reasons, South Africa’s voice on the Burundi crisis should be heard, loud and clear, in support of mechanisms that can restore the rule of law and stability.

South African President Jacob Zuma – who played a key role in the Burundi peace talks – did not mention the country in his address to the African National Congress two weeks ago, nor has he made any statements on the proposed AU deployment.

The Department of International Relations and Cooperation’s statement of 18 December 2015 does not explicitly refer to the proposed AU force deployment, but does call for the ‘urgent strengthening and increased deployment by the AU Peace and Security Council of military, human rights and police observers,’ a reference to the handful of AU observers who were deployed in 2015.

South Africa is on the PSC, so it will have been party to the discussions and the decision in favour of the deployment. But the PSC operates on consensus, and it is not clear what exactly South Africa’s thinking might be. It is possible that South Africa is reticent to vote in favour of the deployment because it fears alienating other Central African presidents – notably close ally, Congolese President Joseph Kabila, but also Rwanda’s Paul Kagame and Denis Sassou-Nguesso of the Republic of Congo – who are all manoeuvring for mandate extensions.

South Africa may also be reluctant to alienate countries which do not support the Burundi deployment because they do not want to set a precedent for AU military intervention against a government’s will. If that is the case, then – much like with the International Criminal Court issue – South Africa has chosen solidarity with African heads of state over its domestic principles of justice and over solidarity with African populations.

The AU deployment faces many hurdles, not least garnering approval from a two-thirds majority of AU member states. Even if this seems like a long shot, South Africa has an opportunity and, many would say, a historical responsibility to champion an initiative that aims to prevent worse bloodshed in both Burundi and the Great Lakes region.

Stephanie Wolters, Head, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS

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La crise du Burundi : l’heure pour l’Afrique du Sud de prendre la direction

La semaine prochaine, le Sommet annuel de l’Union africaine (UA) se célèbrera au Siège de l’UA à Addis-Abeba. Ce sommet n’est généralement pas un événement source de politiques révolutionnaires, néanmoins celui-ci pourrait (et devrait) être historique : ce sera la première fois que les chefs d'État voteront surle déploiement d’une force de maintien de la paix dirigée par l’UA dans un pays qui n’a pas accepté ce déploiement. Ce pays est le Burundi et la décision de déployer des troupes a été prise par le Conseil de paix et de sécurité (CFP), composé de 15 membres, le 17 décembre de l'année dernière.

Le Burundi bascule de plus en plus vers l’instabilité depuis que le président Pierre Nkurunziza a décidé de briguer un troisième mandat l'an dernier. L‘interprétation de la constitution par Nkurunziza – il soutenait être en droit pour un troisième mandat sous prétexte que le premier était un mandat spécial post-transition – a été contestée par la société civile ainsi que par l’opposition politique et a déclenché des protestations généralisées avant les élections de juin/juillet.

Le sommet de l’UA de la semaine prochaine devrait être historique, en raison du vote des chefs de l’État sur le déploiement au Burundi

Malgré une victoire aux élections controversée, le gouvernement a suivi une stratégie de ligne dure envers les militants des droits de l’homme, les opposants politiques et les médias indépendants – en éliminant totalement les voix dissidentes dans le pays. Depuis juillet, la crise n’a fait qu’empirer. Peu pensent désormais que les choses vont simplement se stabiliser et des centaines de politiciens de l’opposition, de militants de la société civile et de journalistes sont actuellement en exil au Rwanda, au Kenya ou en Belgique. Cela vient s’ajouter aux 240 000 Burundais qui ont fui le pays et vivent maintenant réfugiés dans les pays voisins.

Des centaines de meurtres ont été commis par les services de sécurité et sont niés par le gouvernement. L’insécurité est généralisée dans la capitale de Bujumbura et s’étend dans les zones rurales. Les civils sont sujets aux caprices des forces de sécurité, qui ciblent aléatoirement les jeunes hommes en particulier et les accusent de soutenir l’opposition armée, qui contribue également à présent à l’insécurité par des actes de violence. Dans les zones où le mouvement de protestation a été le plus fort, les résidents ont dû s’habituer à la vue de plus en plus régulière de cadavres criblés de balles et abandonnés dans les rues.

La semaine dernière, le Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, Zeid Ra’ad Al-Hussein, a également attiré l’attention sur des cas de violence sexuelle, de disparitions et sur des allégations d’existence de fosses communes. En outre, Al-Hussein prévient que les violences pourraient prendre une dimension ethnique, en disant ceci : « Ceci indique que l’effondrement complet de l’ordre public est imminent et, avec les groupes d’opposition armés qui deviennent également plus actifs, et la dimension ethnique potentiellement mortelle qui commence à apparaître, tout cela aboutira inévitablement à un désastre si le rythme effréné actuel de destruction se poursuit. »

La décision du CFP est audacieuse et adresse une réponse à ces horreurs croissantes. Le Président de la Commission de l’UA Nkosazana Dlamini-Zuma et le Commissaire du CFP Smaïl Chergui ont au cours des derniers mois incité l’UA à répondre de manière plus intransigeante à la crise du Burundi - en admettant que le temps est compté si l’on souhaite éviter un surcroît de violence. Le gouvernement burundais semble surpris par cette position forte. Le ministre des Affaires étrangères Alain Nyamitwe a déclaré à l’Institut d’Études de Sécurité en novembre que la réaction de l’UA était disproportionnée.

La réponse de l’UA admet que le temps est compté si l’on souhaite éviter un surcroît de violence

Mais l’article 4(H) de la Loi constitutive de l’UA - sur laquelle le CFP fonde sa décision, et la Charte Africaine sur les Élections et la Gouvernance de 2007, sont des outils essentiels pour répondre à l’instabilité et aux conflits sur le continent. Les principaux aspects de la Charte répondent précisément au type de situation auquel le Burundi est confronté : un basculement dans l’insécurité généralisée et une instabilité si grande qu'elle menace le pays et la région. L’article 4 et la Charte sont les pierres angulaires du changement normatif qui a accompagné la transition de l’ancienne Organisation de l’Union Africaine vers l’Union africaine d’aujourd’hui ; passer du principe de non-ingérence à celui de non-indifférence.

Sur la scène internationale, le débat s’est réorienté en grande partie par nécessité sur les résultats de l’élection afin d’éviter une crise de plus grande ampleur. Ce qui s’est passé après le débat sur le mandat est très inquiétant : la désintégration de l’État de droit, la transformation vers un gouvernement qui attaque sa population et refuse d’engager un dialogue constructif avec ses détracteurs, et l’émergence d’une opposition armée qui pourrait elle aussi ne plus être engagée vers une résolution pacifique de la crise.

La semaine prochaine, l’engagement du continent envers ces principes sera mis à l’épreuve. Pour plusieurs raisons, l’Afrique du Sud est un pays qui doit être à l’avant-plan.

Premièrement, l’Afrique du Sud était un défenseur clé de la Charte Africaine sur la Démocratie et les Droits de l’Homme et de la transition vers le principe de non-indifférence. Il est maintenant possible d’aller un peu plus loin.

Deuxièmement, l’Afrique du Sud a joué un rôle de premier plan dans la médiation de la crise au Burundi et est un garant des accords de paix d’Arusha qui sous-tendent la constitution du Burundi. Elle sait ce que le Burundi a à perdre si une résolution n'est pas trouvée.

Troisièmement, l’Afrique du Sud a également joué un rôle crucial dans le développement de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, dont le CFP est un pilier. Quatrièmement, le déploiement proposé est l’exemple d’une l’Afrique qui prend en charge ses propres problèmes et qui trouve des solutions africaines à des problèmes africains - un leitmotiv du gouvernement sud-africain et de Dlamini-Zuma.

L’Afrique du Sud a la responsabilité historique de se faire le champion d'une initiative visant à réduire les effusions de sang au Burundi

Cinquièmement, l’Afrique du Sud a déjà engagé des ressources importantes pour la paix et la stabilité dans la région des Grands Lacs à travers le déploiement de troupes de la Brigade d’Intervention de Force dans l’est de la République Démocratique du Congo (RDC). Le chaos au Burundi signifie plus de chaos en RDC, ce qui mine les objectifs de l'Afrique du Sud.

Et enfin, bien que diminuée ces dernières années, l’Afrique du Sud reste une autorité morale en matière de valeurs démocratiques, d’égalité, de droits humains et de liberté d’expression. Pour toutes ces raisons, la voix de l’Afrique du Sud sur la crise du Burundi doit être entendue haut et fort, afin de soutenir des mécanismes qui peuvent rétablir la primauté du droit et la stabilité.

Le Président sud-africain Jacob Zuma - qui a joué un rôle clé dans les pourparlers de paix au Burundi - n’a pas mentionné le pays dans son discours devant le Congrès National Africain il y a deux semaines, pas plus qu’il n’a fait de déclaration sur le projet de déploiement de l’UA. La déclaration du ministère des Relations internationales et de la Coopération du 18 décembre 2015 ne mentionne pas explicitement le projet de déploiement de troupes de l’UA, mais appelle à un « renforcement urgent et un déploiement accru par le Conseil de Paix et de Sécurité de l’UA d’observateurs de l’armée, des droits humains et de la police, » une référence aux quelques observateurs de l'UA qui ont été déployés en 2015.

L’Afrique du Sud est membre du CFP, elle prendra donc part aux discussions et à la décision relative au déploiement. Cependant le CFP fonctionne sur le consensus, et il est impossible de prédire ce que l’Afrique du Sud peut décider. Il est possible que l’Afrique du Sud soit réticente à voter en faveur du déploiement par crainte de s’aliéner d’autres présidents de l’Afrique centrale – notamment un proche allié, le Président Congolais Joseph Kabila, mais aussi Paul Kagame du Rwanda et Denis Sassou-Nguesso de la République du Congo - qui manœuvrent tous pour étendre leur mandat.

L’Afrique du Sud pourrait également être réticente à s’aliéner les pays qui ne soutiennent pas le déploiement au Burundi parce qu’ils ne souhaitent pas créer de précédent d'intervention militaire de l'UA contre la volonté d'un gouvernement. Si tel est le cas, alors – comme ce fut le cas sur la question de la Cour pénale internationale – l’Afrique du Sud aura préféré la solidarité avec les chefs d’État africains à ses principes nationaux de justice et de solidarité avec les populations africaines.

Le déploiement de l’UA est confronté à de nombreux obstacles et obtenir l’approbation d’une majorité des deux tiers des États membres de l’UA n’est pas le moindre. Même si cela semble improbable, l’Afrique du Sud a la possibilité et, beaucoup diraient, la responsabilité historique de se faire le champion d'une initiative visant à réduire les effusions de sang au Burundi

Stephanie Wolters, Chef de la division Prévention des conflits et analyses des risques, ISS

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